Marine présidente ? (Droit constitutionnel II : Leçon inaugurale) | Etudiants du CJFA

Marine présidente ?

C’est sous ce titre provocateur que nous souhaitons placer ce semestre de droit constitutionnel, consacré au “régime constitutionnel français”.

“Les institutions de la Vème République sont fondées sur deux piliers : l’institution d’un Président de la République arbitre et gardien de la constitution, une concordance des majorités entre le Président et l’Assemblée nationale.

Les trois périodes de cohabitation ont majoritairement été considérées comme anormales et néfastes (opinion que nous ne partageons pas) et ont entraîné une réforme constitutionnelle réduisant le mandat présidentiel de sept à cinq ans, afin de faire correspondre sa durée avec le mandat des députés.

L’imminence de l’élection présidentielle de 2017 voit se dessiner une hypothèse qui n’est plus une pure fiction : l’élection de Marine Le Pen à la magistrature suprême et une élection législative aboutissant à la désignation d’une majorité qui ne lui est pas favorable.

Les trois périodes de cohabitation ont vu s’établir un consensus entre le Président de la République et la majorité parlementaire incarnée au sein de l’exécutif par le Premier ministre. Le Président de la République conservait son « domaine réservé » (défense, politique étrangère) tandis que le gouvernement exerçait librement l’ensemble de ses prérogatives constitutionnelles à la tête de l’exécutif.

Que se passerait-il si le Président de la République n’était plus le gardien des institutions mais un élément décidé à troubler leur fonctionnement voire remettre en cause leur existence dans leur configuration actuelle ? Jusqu’où l’institution du Président de la République peut-elle, en usant de ses pouvoirs propres, jouer contre la pratique institutionnelle de la cohabitation ?

La définition du « domaine réservé », le pouvoir de nomination de l’article 13, les pouvoirs exceptionnels de l’article 16, la capacité de provoquer des referendums législatifs (art. 11) ou constitutionnels (art. 89), le pouvoir de dissolution (art. 12), la possibilité de refuser de signer des ordonnances (art. 13 et 38), la possibilité de demander une nouvelle lecture des lois et le devoir de promulgation (art. 10), le droit de grâce individuelle (art. 17) sont autant de prérogatives qui peuvent être utilisés contre la pratique institutionnelle communément acceptée.

Le chef de l’Etat bénéficie d’une irresponsabilité politique et d’une immunité pénale, contraintes dans les seules limites de l’article 68 prévoyant la destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

Les institutions de la Vème République disposent-elles des anticorps nécessaires pour se défendre contre un Président de la République décidé à les combattre ?”

Tel sera le fil conducteur de notre semestre de droit constitutionnel.

*   *   *

Les paragraphes qui précèdent sont essentiellement la reprise d’un projet d’ouvrage que nous comptions écrire durant l’année 2016. Le temps nous a manqué.

Les hypothèse que nous y posions deviennent chaque jour plus réalistes. L’élection de Donald Trump met de la même manière à l’épreuve les institutions américaines. Si les quatre prochaines années ne seront pas l’âge d’or de la recherche sur le droit constitutionnel américain, elles seront probablement l’occasion d’une large vulgarisation des mécanismes essentiels de la plus ancienne constitution du monde. Un certain nombre de ces mécanismes (la présidence du Sénat par le vice-président, les executive orders, les signing statements, etc…) ont déjà été utilisés d’une manière inhabituelle et polémique.

De la même manière, l’hypothèse de l’élection de Marine Le Pen à la présidence de la République et l’ouverture d’une période de cohabitation permettent d’examiner un certain nombre des mécanismes les plus intéressants et les plus typiques de la Constitution de la Vème République.

Sur le plan institutionnel, la position centrale du Président et ses rapports avec le Premier ministre issu de la majorité parlementaire est la plus remarquable des particularités du système français. La position du Président est si forte que la doctrine parle volontiers à propos du système actuel de “régime semi-présidentiel”.

La présidentialisation de la Vème République entraîne l’affaiblissement corrélatif de l’Assemblée nationale. La thématique des “frondeurs” illustre à cet égard la manière très particulière dont est traitée l’Assemblée nationale sous la Vème République. Dès que la majorité parlementaire discute les ordres donnés par le Chef de l’Etat, ces ordres seraient-ils incohérents ou ridicules, l’on utilise à propos des récalcitrants le terme réservé à ceux ayant au XVIIème siècle contesté le pouvoir royal.

Nous posons l’hypothèse de travail que l’élection de Marine Le Pen serait suivie de la désignation d’une majorité qui ne lui est pas favorable à l’Assemblée nationale. Ainsi, le quinquennat instauré par la loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 pour éviter la cohabitation deviendrait l’instrument d’une cohabitation correspondant à la durée du mandat présidentiel.

Le pouvoir de dissolution prévu à l’article 12 de la Constitution permettrait de tenter de lever une crise institutionnelle permanente. Mais comme on le sait son usage est encadré deux dissolutions ne peuvent se suivre à moins d’un an de distance.

Sur le plan institutionnel toujours l’une des promesses de campagne de Marine Le Pen et du Front National dans son entier est la sortie de l’Europe.

Une question a agité la presse anglo-saxonne depuis le Brexit : un referendum provoqué par Marine Le Pen sur le fondement de l’article 11 de la constitution aurait-il le même effet que le referendum britannique ? La réponse est négative. Mais se résolution implique de connaître l’origine de l’article, l’usage qui en a été fait par Charles de Gaulle en 1962, la réforme qui en a été opérée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et d’imaginer que le Premier ministre ne propose par le projet au Président comme le prévoit l’article 11.

De tels exemples sont nombreux, qui seront développés en cours et en travaux dirigés.

Sur le plan des droits et liberté fondamentaux,  le programme du Front national met à l’épreuve un grand nombre de principes constitutionnels et en premier lieu le principe d’égalité et plusieurs de ses déclinaisons comme la non-discrimination en raison de l’origine ethnique ou de la religion.

L’étude générique des droits et libertés fondamentaux dans la constitution française n’est pas en elle-même impactée par notre hypothèse de travail.

En revanche des exemples pourront être adoptés pour illustrer notre propos, exemple qui pourront facilement être tirés du programme politique du parti de la présidente putative.

*   *   *

Finissons ce propos introductif en précisant que nous n’émettons que des hypothèses de travail. Nous ne croyons pas personnellement à la victoire de Marine Le Pen à l’élection présidentielle de 2017.

Par ailleurs, nous essaierons de rester dans nos analyses le plus neutre possible, bien que nous ne puissions cacher notre profonde aversion pour le Front national.

Quelques extraits de la Constitution de 1958 présentant un intérêt

Titre II – LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
ARTICLE 5.
Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État.

Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités.

ARTICLE 6.
Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct.

Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.

Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique

ARTICLE 7.
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, le quatorzième jour suivant, à un second tour. Seuls peuvent s’y présenter les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour.

Le scrutin est ouvert sur convocation du Gouvernement.

L’élection du nouveau Président a lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice.

En cas de vacance de la Présidence de la République pour quelque cause que ce soit, ou d’empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement et statuant à la majorité absolue de ses membres, les fonctions du Président de la République, à l’exception de celles prévues aux articles 11 et 12 ci-dessous, sont provisoirement exercées par le président du Sénat et, si celui-ci est à son tour empêché d’exercer ces fonctions, par le Gouvernement.

En cas de vacance ou lorsque l’empêchement est déclaré définitif par le Conseil constitutionnel, le scrutin pour l’élection du nouveau Président a lieu, sauf cas de force majeure constaté par le Conseil constitutionnel, vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus après l’ouverture de la vacance ou la déclaration du caractère définitif de l’empêchement.

Si, dans les sept jours précédant la date limite du dépôt des présentations de candidatures, une des personnes ayant, moins de trente jours avant cette date, annoncé publiquement sa décision d’être candidate décède ou se trouve empêchée, le Conseil constitutionnel peut décider de reporter l’élection.

Si, avant le premier tour, un des candidats décède ou se trouve empêché, le Conseil constitutionnel prononce le report de l’élection.

En cas de décès ou d’empêchement de l’un des deux candidats les plus favorisés au premier tour avant les retraits éventuels, le Conseil constitutionnel déclare qu’il doit être procédé de nouveau à l’ensemble des opérations électorales ; il en est de même en cas de décès ou d’empêchement de l’un des deux candidats restés en présence en vue du second tour.

Dans tous les cas, le Conseil constitutionnel est saisi dans les conditions fixées au deuxième alinéa de l’article 61 ci-dessous ou dans celles déterminées pour la présentation d’un candidat par la loi organique prévue à l’article 6 ci-dessus.

Le Conseil constitutionnel peut proroger les délais prévus aux troisième et cinquième alinéas sans que le scrutin puisse avoir lieu plus de trente-cinq jours après la date de la décision du Conseil constitutionnel. Si l’application des dispositions du présent alinéa a eu pour effet de reporter l’élection à une date postérieure à l’expiration des pouvoirs du Président en exercice, celui-ci demeure en fonction jusqu’à la proclamation de son successeur.

Il ne peut être fait application ni des articles 49 et 50 ni de l’article 89 de la Constitution durant la vacance de la Présidence de la République ou durant la période qui s’écoule entre la déclaration du caractère définitif de l’empêchement du Président de la République et l’élection de son successeur.

ARTICLE 8.
Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions.

ARTICLE 9.
Le Président de la République préside le conseil des ministres.

ARTICLE 10.
Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.

Il peut, avant l’expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée.

ARTICLE 11.
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat.

Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin.

Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition de loi, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.

ARTICLE 12.
Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.

Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.

L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours.

Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit ces élections.

ARTICLE 13.
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.

Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État.

Les conseillers d’État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en conseil des ministres.

Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.

Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.

ARTICLE 14.
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui.

ARTICLE 15.
Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale.

ARTICLE 16.
Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.

Il en informe la nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.

Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

ARTICLE 17.
Le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel.

ARTICLE 18.
Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.

Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l’objet d’aucun vote.

Hors session, les assemblées parlementaires sont réunies spécialement à cet effet.

ARTICLE 19.
Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

Titre III – LE GOUVERNEMENT
ARTICLE 20.
Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

Il dispose de l’administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.

ARTICLE 21.
Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d’un conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

ARTICLE 22.
Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution.

ARTICLE 23.
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle.

Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.

Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l’article 25.

[…]

ARTICLE 37.
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.

Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d’État. Ceux de ces textes qui interviendraient après l’entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu’ils ont un caractère réglementaire en vertu de l’alinéa précédent.

ARTICLE 37-1.
La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental.

ARTICLE 38.
Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

A l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

[…]

ARTICLE 49.
Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.

L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l’alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire.

Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale.

[…]

ARTICLE 55.
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie.

[…]

ARTICLE 67.
Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.

Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.

Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions.

ARTICLE 68.
Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.

La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.

La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.

Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.

Une loi organique fixe les conditions d’application du présent article.

[…]

ARTICLE 88-1.
La République participe à l’Union européenne constituée d’États qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

[…]

ARTICLE 89.
L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.

Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale.

Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire.

La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.