DC II n°15 : Les normes constitutionnelles substantielles. Les PFRLR

Nous examinerons ci-dessous l’origine des PFRLR (A) avant d’en examiner la liste (B).

A. Origine des PFRLR

Les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) sont cités à l’alinéa 1^er du préambule de la Constitution de 1946 : « 1. Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d’asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et libertés de l’homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». La consécration de la valeur juridique du Préambule a fait entrer ces PFRLR dans le corpus du droit constitutionnel français sans qu’il soit possible a priori d’en connaître le contenu.

Une partie de la doctrine, qui n’est pas unanime sur ce point, considère que l’introduction des PFRLR dans le Préambule de la Constitution de 1946 avait pour objectif caché de consacrer la liberté de l’enseignement  (V. notamment Benoît Mercuzot, « Le préambule de 1946 entre République et Révolutions », in : Collectif, Le préambule de la Constitution de 1946 – Antinomies juridiques et contradictions politiques, Paris, PUF, 1996, pp. 35-49, spé. pp. 45-46.). Le parti démocrate-chrétien de l’époque, le MRP  (L’acronyme MRP signifie « Mouvement républicain populaire ». C’est un parti démocrate-chrétien et centriste créé en 1944. Minoritaire face au Parti communiste français et au parti socialiste (Section française de l’Internationale ouvrière – SFIO) dans la première assemblée constituante de 1946, il devient majoritaire dans la seconde assemblée dont les travaux aboutiront à l’adoption de la Constitution du 27 octobre 1946.) devant concilier ses vues avec celles des communistes et des socialistes, n’aurait pas pu imposer une consécration expresse de celle liberté dans la nouvelle Constitution.

L’introduction de cette notion juridique indéterminée a permis au Conseil d’Etat puis au Conseil constitutionnel de consacrer un certain nombre de principes qui étaient issus, non pas de textes formellement constitutionnels, mais de lois adoptées sous la IIIème République.

Il serait possible de déduire de la lecture de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu’il faudrait pour que soit découvert un Principe fondamental reconnu par les lois de la République réunir trois conditions  (V. Louis Favoreu e.a., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2017, 19^ème édition, n° 172.) :

– le principe doit découler d’une législation républicaine, ce qui exclut des législations adoptées sous la monarchie ou l’empire ;

– cette législation républicaine doit être intervenue avant l’adoption de la Constitution de 1946, ce qui semble logique puisque la Constitution de 1946 elle-même s’y réfère ;

– il ne doit pas y avoir d’exception à la tradition qui s’est instaurée  (CC, décision du 20 juillet 1988, n° 88-244 DC, Loi portant amnistie, cons. 12.).

Ces conditions d’identification des PFRLR ne sont cependant pas absolues pour plusieurs raisons. La première tient au caractère évolutif de l’approche de la notion par le Conseil constitutionnel. Avant sa décision du 20 juillet 1988  (CC, décision du 20 juillet 1988, n° 88-244 DC, précitée.) le Conseil n’avait pas établi avec rigueur les conditions d’identification des PFRLR. Plusieurs décisions antérieures ne respectent pas les critères que nous venons d’énoncer. La seconde raison tient au fait que le Conseil d’Etat utilise lui aussi la Constitution comme norme de contrôle et qu’il peut découvrir des PFRLR sans respecter les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel. Le Conseil d’Etat a par exemple dégagé le PFRLR interdisant les extraditions dans un but politique sans se référer à aucun texte (v. infra). En outre, le Conseil constitutionnel n’est pas toujours très explicite sur les sources textuelles qu’il utilise  (V. pour une consécration du principe des droits de la défense sans référence à un texte : CC 76-70 DC du 2 décembre 1976, Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail.).

Il convient enfin de noter que la ferveur autour des PFRLR est quelque peu tombée. Depuis le passage au sein du Conseil constitutionnel du très influent professeur Georges Vedel, l’institution privilégie les sources écrites pour fonder ses principes constitutionnels. Tel a été le cas des droits de la défense ou de la liberté individuelle (v. infra).

B. Liste des PFRLR

Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat ont consacré douze PFRLR. Nous les évoquerons dans l’ordre chronologique de leur consécration.

1) La liberté d’association

La Liberté d’association est le premier PFRLR à avoir été consacré. Il l’a été d’abord par le Conseil d’Etat, dans une célèbre décision de 1956 Amicale des annamites de Paris (CE Ass. 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, Rec. p. 317). Dans cette décision, rendue sous l’empire de la Constitution de 1946 et donc avant la création du Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat consacre le PFRLR de liberté d’association en se fondant sur la loi du 1^er juillet 1901 sur la liberté d’association.

Le principe fut par la suite consacré par le Conseil constitutionnel dans sa célèbre décision « Liberté d’association » (CC 71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, p. 29). En vertu de ce principe les associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d’une déclaration préalable. Le Conseil déduit de ce principe que la constitution d’association, alors même qu’elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa validité à l’intervention préalable de l’autorité administratif, ou même de l’autorité judiciaire (cons. 2). Est par conséquent déclarée contraire à la Constitution la disposition qui prévoit que l’acquisition de la capacité juridique est subordonnée à un contrôle préalable de l’autorité judiciaire.

La décision du 16 juillet 1971 est importante, nous l’avons vu, parce qu’elle consacre ce PFRLR, mais surtout parce que c’est la première qui inclut, dans les normes de contrôle de la constitutionnalité de la loi par le Conseil constitutionnel, des principes extérieurs à la Constitution de 1958. La décision du 16 juillet 1971 est en quelque sorte la date de naissance du contrôle de constitutionnalité de la loi en France tel que l’envisage le constitutionnalisme contemporain.

2) Le respect des droits de la défense

Le Conseil constitutionnel a consacré en 1976 le respect des droits de la défense (CC 76-70 DC du 2 décembre 1976, Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, p. 39). Cette décision intervient dans le cadre du contrôle de constitutionnalité d’une disposition législative mettant à la charge de l’employeur le paiement d’amendes et de frais de justice en cas de violation des règles d’hygiène et de sécurité au travail par un préposé et provoquant un dommage ou la mort d’un employé. Le Conseil constitutionnel a considéré que cette disposition ne contrevenait pas aux « droits de la défense, tels qu’ils résultent des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Le Conseil omet cependant de se réfère aux dispositions législatives sur lesquelles il s’appuie. Le principe des droits de la défense est d’ailleurs, depuis une décision de 2006, rattaché directement à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen  (CC, décision du 30 mars 2006, n° 2006-535 DC, Loi pour l’égalité des chances, rec. p. 50.).

3) La liberté individuelle

Par une décision en date de 1977, le Conseil constitutionnel consacre la liberté individuelle en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC 76-75 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant la visite des véhicules en vue de la recherche et de la prévention des infractions pénales, Rec. p. 33).

Le Conseil se prononçait suite à une saisine parlementaire relative à une loi accordant aux officiers de police judiciaire ou sur ordre de ceux-ci le « pouvoir de procéder à la visite de tout véhicule ou de son contenu aux seules conditions que ce véhicule se trouve sur une voie ouverte à la circulation publique et que cette visite ait lieu en la présence du propriétaire ou du conducteur ». Cela signifie que ces prérogatives auraient pu s’exercer sans commission préalable d’une infraction, la menace d’une atteinte à l’ordre public ou la mise en place de pouvoirs exceptionnels. Le Conseil constitutionnel, dans un considérant qui n’est pas de la plus grande clarté, consacre la liberté individuelle comme PFRLR : « la liberté individuelle constitue l’un des principes fondamentaux garantis par les lois de la République, et proclamés par le Préambule de la Constitution de 1946, confirmé par le Préambule de la Constitution de 1958 » (cons. 1). Le Conseil rappelle ensuite, au considérant 2, que l’article 66 de la Constitution réaffirme ce principe.

On peut s’interroger sur l’utilité de consacrer un tel PFRLR, alors que la liberté individuelle fait indiscutablement partie des sources écrites de la Constitution. D’ailleurs la liberté individuelle est désormais uniquement rattachée à l’article 66 de la Constitution  (CC, décision du 29 décembre 1983, n°83-164 DC, Loi de finances pour 1984, rec. p. 67.) (v. sur la liberté individuelle supra nos développements sous l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen).

4) Liberté d’enseignement

Nous l’avons dit c’est selon certains auteurs dans l’objectif de défendre la liberté de l’enseignement que les représentants de la démocratie chrétienne avaient demandé et obtenu que le Préambule de la Constitution de 1946 contienne une référence aux Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Même si ce point est débattu, la liberté d’enseignement a été consacrée en 1977 en tant que PFRLR (CC 77-87 DC du 23 novembre 1977, Loi relative à la liberté d’enseignement, p. 42).

Le Conseil constitutionnel se fonde, pour consacrer le PFRLR de liberté d’enseignement, sur un article de la loi de finances du 31 mars 1931. Le Conseil constate par ailleurs que le préambule de la Constitution de 1946 affirmant que « l’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État » n’a pas exclu l’existence de l’enseignement privé.

Le principe de liberté de l’enseignement a été surtout défendu par les partisans de l’école privée catholique, mais ses implications sont plus larges que la seule garantie de l’enseignement privé. La liberté de l’enseignement comprend d’une part la liberté de donner un enseignement et d’autre par la liberté de recevoir un enseignement, qui suppose que l’élève soit libre de s’inscrire dans l’établissement de son choix  (V. Louis Favoreu e.a., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2017, 19ème édition, n° 1354.). Cette liberté implique le caractère pluraliste de l’enseignement et donc la possibilité de créer des écoles d’enseignement privées.

5) La liberté de conscience

Dans la même décision du 23 novembre 1977, Loi relative à la liberté d’enseignement, le Conseil constitutionnel a consacré la liberté de conscience comme étant un PFRLR  (CC, 23 novembre 1977, décision n° 77-87 DC Loi relative à la liberté d’enseignement, cons. 5.) en se fondant non pas sur les lois de la République mais sur l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen  (« Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi ».) et sur l’alinéa 5, deuxième phrase du Préambule de la Constitution de 1946  (« […] Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ».). Cette consécration semble superflue tant la tradition de reconnaissance de la liberté de conscience est ancienne. 

6) L’indépendance de la juridiction administrative

La décision du 22 juillet 1980 « Validation des actes administratifs »  (CC 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation des actes administratifs, p. 46.)   est la première des deux décisions portant sur la juridiction administrative.  Saisie d’une loi portant validation rétroactive de dispositions réglementaires qui risquaient de faire l’objet d’une annulation par la juridiction administrative, le Conseil constitutionnel reconnait le principe d’« indépendance des juridictions ». L’indépendance des juridictions judiciaires est fondée sur l’article 64 de la Constitution, l’indépendance des juridictions administratives sur un PFRLR dont la source textuelle est la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits. Nous avons vu par ailleurs que cette loi est celle qui consacre la justice déléguée et l’indépendance du Conseil d’Etat vis-à-vis du gouvernement dans sa fonction juridictionnelle.  Il découle du principe d’indépendance des juridictions, expression particulière de la séparation des pouvoirs, qu’il n’appartient « ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence. ».

7) L’indépendance des professeurs d’université

Par une décision en date du 20 janvier 1984 le Conseil constitutionnel a consacré le PFRLR d’indépendance des professeurs d’université (CC, 20 janvier 1984, décision n° n°83-165 DC, Loi relative à l’enseignement supérieur.)

A la suite d’une saisine parlementaire sur un projet de loi prévoyant notamment un collège électoral unique au sein des universités et composés d’étudiants, de personnels techniques, d’enseignants-chercheurs non-professeurs et de professeurs d’université, le Conseil des sages dut se prononcer sur l’existence possible d’une menace à l’indépendance des professeurs qui y seraient systématiquement minoritaires.

Le Conseil considère cette mesure inconstitutionnelle car chaque corps devrait avoir « une représentation propre et authentique », et consacre le principe fondamental de l’indépendance des professeurs d’université reconnu notamment « par les dispositions relatives à la réglementation des incompatibilités entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques »  (Sur cette question et d’une manière générale celles qui touchent à l’Université voir : Bernard Beignier et Didier Truchet (dir.), Droit de l’enseignement supérieur, Paris, LGDJ, 2018.).

8) Délimitation de la compétence constitutionnelle des juridictions administratives

La décision du Conseil constitutionnel « Conseil de la concurrence » du 23 janvier 1987  (CC, 23 janvier 1987, décision n° 86-224 DC, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence.) apporte une assise constitutionnelle à l’existence de l’ordre de juridiction administrative. Il illustre par ailleurs l’existence d’une « tradition française de la séparation des pouvoirs ».

Le Conseil constitutionnel était saisi d’un projet de loi qui prévoyait la compétence de la Cour d’appel de Paris, juridiction de l’ordre judiciaire, pour contrôler la légalité de décisions administrative adoptées le Conseil de la concurrence, autorité administrative indépendante. Le Conseil constitutionnel, aux considérants 15 et 16 de sa décision note que « les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ». Le législateur peut cependant constituer des blocs de compétence au sein d’un même ordre de juridiction dans un souci de « bonne administration de la justice ».

Si l’existence des juridictions administratives dispose désormais d’un fondement constitutionnel dans l’article 61-1 C. créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la décision Conseil de la concurrence conserve son importance en ce qu’elle confie au juge administratif la compétence de principe pour connaître de la légalité des actes administratifs.

9) La compétence de l’autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière privée

En se prononçant sur la constitutionnalité d’une loi portant sur des politiques urbaines le Conseil constitutionnel consacre le juge judiciaire comme gardien en matière de protection de la propriété immobilière privée  (CC, 25 juillet 1989, décision n° 89−256 DC, Loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles ; CJEG 1990, p. 1, note B. Genevois ; RFDA 1989, p. 1009, note P. Bon.). Cette loi prévoyait notamment une procédure accélérée en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique dans laquelle juge judiciaire n’intervenait que de manière très accessoire. Le Conseil constitutionnel juge la mesure conforme à la Constitution car elle ne méconnait pas l’« importance des attributions conférées à l’autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Si les requérants proposaient d’asseoir ce principe sur l’article 17 DDHC, le Conseil ne précise pas explicitement le fondement de ce PFRLR. La compétence du juge judiciaire comprendre probablement l’indemnisation des dommages directs causés par la dépossession et le transfert de propriété  (Pierre Bon, précité, p. 1019.).

10) Refus de l’extradition d’un ressortissant étranger dans un but politique

Le Conseil d’Etat a reconnu deux PFRLR : la liberté d’association par sa décision Amicale des annamites de Paris de 1956  (CE, Ass. 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, Rec. p. 317, précité.) et le principe reconnu par la décision « Koné » du 3 juillet 1996  (CE Ass., 3 juillet 1996, Koné.). Dans la décision Koné le Conseil d’Etat était confronté à l’application d’une convention d’extradition entre la France et le Mali qui prévoyait que l’extradition pouvait être refusée « si l’infraction pour laquelle elle est demandée est considérée par la partie requise comme une infraction politique ».

Le Conseil d’Etat dans cette décision articule de manière audacieuse le Traité international et le PFRLR qu’il dégage à l’occasion. Le procédé rappelle celui qui découle du principe de « Völkerrechtsfreundlichkeit » consistant à concilier les traités internationaux avec les lois et dispositions constitutionnelles applicables.

En l’espèce le Conseil d’Etat déduit d’une loi du 10 mars 1927 relative à l’extradition des étrangers un PFRLR « selon lequel l’Etat doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but politique » (cons. 5). En visant le « but » politique et non seulement les infractions « de nature politique », le Conseil d’Etat permet au gouvernement d’aller au-delà des apparences et de refuser l’extradition lorsque des opposants politiques sont poursuivis pour des faits de droit commun, parfois fallacieux. Cette jurisprudence a été utilisée plus récemment pour sauver de l’extradition un opposant au régime russe  (CE Sect., 9 décembre 2016, Abliazov, n° 394399 et 400239. Didier Girard, « L’extradition pour un motif politique demeure prohibée même pour un oligarque en exil ! », Revue générale du droit on line, 2017, numéro 25484 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=25484). ).

11) La recherche du relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées

Le Conseil constitutionnel a été amené à reconnaître un PFRLR qui peut paraître assez circonstanciel : « la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées ». Saisi de dispositions législatives relatives aux sanctions pénales à l’égard des mineurs, le Conseil constitutionnel reconnait l’existence d’un PFRLR. Mais c’est pour préciser que la législation républicaine antérieure à 1946 n’a jamais imposé de faire primer en toute circonstance l’éducatif sur le répressif  (CC, 29 août 2002, décision n° 2002−461 DC, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, cons. 26.).

12) Maintien de la législation des départements d’Alsace et Moselle tant qu’elle n’est pas remplacée

Nous l’avons vu par ailleurs, une part de la législation du second Empire allemand a été maintenue en vigueur dans les départements français de Moselle et d’Alsace (Bas-Rhin, Haut-Rhin) après leur retour sous la souveraineté française par l’effet de la loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l’Alsace et de la Lorraine. Tel était le cas de l’article L. 3134-11 du code du travail interdisant le dimanche toute exploitation industrielle, commerciale ou artisanale dans les lieux de vente au public.

Une société soulevait une question prioritaire de constitutionnalité en soutenant que cette disposition méconnaîtrait le principe d’égalité devant la loi et qui porterait une atteinte disproportionnée au principe constitutionnel de la liberté d’entreprendre.

Le Conseil constitutionnel, par une décision du 5 août 2011  (CC, n°2011-157 QPC du 5 août 2011, Société SOMODIA – interdiction du travail le dimanche en Alsace-Moselle.) consacre le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel « tant qu’elles n’ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur. »

Le fondement de ce principe peut être trouvé dans la loi du 17 octobre 1919 relative au régime transitoire de l’Alsace et de la Lorraine, dans la loi du 1^er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile et portant introduction des lois commerciales et enfin dans l’ordonnance du 15 septembre 1944 rétablissant la légalité républicaine dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

La consécration de ce principe de valeur constitutionnelle permet donc de maintenir un régime juridique dérogatoire dans ces territoires dans des domaines aussi variés que le droit du travail, de la sécurité sociale, le régime des associations ou encore le régime des cultes.

C) Exemple de refus d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République : le mariage en tant qu’union d’un homme et d’une femme

L’adoption de la loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe a été l’occasion de vifs débats de sociétés, qui ont trouvé un écho au sein des assemblées parlementaires. Les députés et sénateurs saisissant le Conseil constitutionnel reprochaient à la loi de contrevenir à un principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel le mariage serait l’union d’un homme et d’une femme.

Par une décision en date du 17 mai 2013  (CC, 17 mai 2003, décision n° 2013-669 DC, Loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.), le Conseil refuse de consacrer un tel principe.

En effet, comme il l’énonce au considérant 21 de la décision, « si la législation républicaine antérieure à 1946 et les lois postérieures ont, jusqu’à la loi déférée, regardé le mariage comme l’union d’un homme et d’une femme, cette règle qui n’intéresse ni les droits et libertés fondamentaux, ni la souveraineté nationale, ni l’organisation des pouvoirs publics, ne peut constituer un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens du premier alinéa du Préambule de 1946 ».

Le Conseil constitutionnel illustre ici sa neutralité habituelle vis-à-vis des questions sociales et éthiques. En 2011  (CC, 28 janvier 2011, décision n° 2010-92 QPC, Mme Corinne C. et autre.) le Conseil constitutionnel énonçait que ni le droit à mener une vie familiale normale déduit de l’alinéa 10 du préambule de la Constitution de 1946, ni le principe d’égalité devant la loi issu de l’article 6 DDHC n’imposaient au législateur de consacrer le mariage entre personnes du même sexe.

La décision de 2013 et c’est son autre intérêt, montre que les PFRLR ne peuvent concerner que les droits et libertés fondamentaux, la souveraineté nationale ou l’organisation des pouvoirs publics. La règle selon laquelle un mariage unirait un homme et une femme ne peut donc pas être consacrée comme PFRLR  car le Conseil constitutionnel considère qu’elle n’a pas trait aux droits et libertés fondamentaux  (CC, 17 mai 2003, décision n° 2013-669 DC, Loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.). Cette position peut être débattue.