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§ 1 Les personnes publiques
A./ Les personnes publiques de type corporatif
1) L’État
2) Les collectivités territoriales
Aux termes de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74.
B./ Les personnes publiques de type fondatif
1) Les établissements publics
Selon une définirion classique, les établissements publics sont des “services publics personnalisés”. Leur objet est l’accomplissement de la mission qui leur est confiée par leurs statuts ; ils n’ont pas, comme les collectivités territoriales, en charge l’ensemble des intérêts d’une population déterminée.
Si l’on peut dire que les établissements publics sont des « services publics personnalisés », c’est parce qu’il y a en principe une concordance entre service public et établissement public : tous les établissements publics exploitent un service public (bien entendu, tous les services publics ne sont pas exploités par des établissements publics).
Les exceptions à ce principe sont assez peu nombreuses pour pouvoir être citées : Charbonnages de France et la Française des Jeux. Ces deux établissements publics sont les deux seuls exemples de tels établissements qui n’aient pas géré une activité de service public. Notons que Charbonnages de France a ajourd’hui dusparu et que la Française des Jeux est devenue une société anonyme.
Les établissements publics sont des personnes morales de droit public. Mais si elles ont la personnalité juridique, elles sont toujours rattachées à une collectivité territoriale de tutelle : soit l’Etat, soit une collectivité locale.
Il est aisé d’identifier les établissements publics : la loi les qualifiera comme tels. C’est en effet au législateur qu’il revient de créer des « catégories d’établissements publics » en vertu de l’article 34 de la Constitution.
a) Les différentes catégories d’établissements publics
EPIC, EPA, établissements à double visage
EPCI
b) Les critères d’identification des établissements publics
TC 9 décembre 1899, Association syndicale du Canal de Gignac*, rec. p. 731
2) Les autres personnes publiques
a) Les autorités publiques indépendantes
Bilbliographie :
Assemblée Nationale, rapport d’information, 28 octobre 2010, Les autorités administratives indépendantes [LIEN]
Chevalier (Jacques), « Réflexions sur l’institution des autorités administratives indépendantes », JCP G, 1986, I, 3254
Conseil d’Etat, Les autorités administratives indépendantes, in : Rapport public 2001, EDCE n° 52, La Documentation française [LIEN] {LIEN}
Office parlementaire d’évaluation de la législation, Les autorités administratives indépendantes, 16 juin 2005 [LIEN] {LIEN}
V. Tableau des AAI dressé in :
Les autorités administratives indépendantes, tentative de recensement, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 27, 3 juillet 2006, 1151 {LIEN}
Liste des API en octobre 2011 :
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), Autorité des marchés financiers (AMF), Haute Autorité de santé (HAS), Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C), Médiateur national de l’énergie.
V. sur le régime des AAI et des API : Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
b) Les groupements de coopération
La loi peut créer des catégories de personnes morales de droit public nouvelles. C’est le cas dans le domaine de la coopération de diverses personnes morales de droit public ou de droit privé entre elles. Le Groupement d’intérêt public (GIP) est le modèle historique de telles coopérations (i). Le groupement de coopération sanitaire (GCS) se rapproche de ce modèle, dans le domaine sanitaire (ii).
i) Le groupement d’intérêt public
Les Groupement d’intérêt public (GIP) ont été créés en 1982 dans le domaine de la recherche. Leur champ d’application matériel a ensuite été étendu. Les GIP sont des personnes morales de droit public créées par convention entre personnes publiques ou entre personnes publiques et personnes privées.
L’article 98 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit en donne une définition condensée :
Le groupement d’intérêt public est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière. Il est constitué par convention approuvée par l’Etat soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé.
Ces personnes y exercent ensemble des activités d’intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice.
Les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent pas constituer entre eux des groupements d’intérêt public pour exercer ensemble des activités qui peuvent être confiées à l’un des organismes publics de coopération prévus à la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.
i) Le groupement d’intérêt public
Le groupement de coopération sanitaire (GCS) est prévu par le code de la santé publique (art. L6133-1 s. CSP). Le GCS de moyens a pour objet de faciliter, de développer ou d’améliorer l’activité de ses membres en leur permettant de gérer en commun des activités et des équipements (art. L6133-1 CSP). Le code de la santé publique prévoit que le groupement de coopération sanitaire de moyens « est une personne morale de droit public lorsqu’il est constitué exclusivement par des personnes de droit public, ou par des personnes de droit public et des personnes physiques ou morales exerçant une profession de santé à titre libéral » (art. L.6133-3 1°).
c) Les personnes publiques à statut particulier ou sui generis
Il arrive que le législateur ait entendu créer une personne publique, sans pour autant avoir créé un établissement public. Le premier exemple de ces personnes publiques « sui generis » a été la Banque de France. Le législateur a ensuite expcilitement qualifié d’autres établissements de personnes publiques à statut partitulier.
La Banque de France. Tel est le cas de la Banque de France, qualifiée par le Tribunal des conflits de personne publique, sans se voir pour autant qualifiée d’établissement public (TC, 16 juin 1997, Société La Fontaine de Mars, M. et Mme Muet, requête numéro C3054, RFDA, 1997, p. 829). Le Conseil d’Etat a ensuite explicitement qualifié la Banque de France de personne publique d’une « nature particulière » (CE, 22 mars 2000, Syndicat national autonome du personnel de la Banque de France c. Banque de France, requête numéro 203854, 203855, 104029 ; AJDA 2000, p. 410, Guyomard et Collin). Si la Banque de France « constitue une personne publique chargée par la loi de missions de service public, elle n’a pas le caractère d’un établissement public, mais revêt une nature particulière et présente des caractéristiques propres » (CE, 22 juin 2012, Monsieur Guy A., requête numéro 332172)
TC, 16 juin 1997, Société La Fontaine de Mars, M. et Mme Muet, requête numéro C3054, RFDA, 1997, p. 829
Les conséquences de cette qualificiation « hybride » sont importantes.
Tandis que les catégories d’établissements publics ne peuvent être créées que par la loi (article 34 C), les personnes publiques qui ne constituent pas à elles seules de telles catégories peuvent être créées par la voie réglementaire.
En qualité de personne publique chargée d’une mission de service public administratif, la responsabilité de la Banque de France doit être recherchée devant les juridictions administratives (1).
Les agents de la Banque de France ne sont pas soumis au statut de la fonction publique, mais au code du travail (2).
1) TC, 16 juin 1997, Société La Fontaine de Mars, M. et Mme Muet, requête numéro 03054, RFDA, 1997, p. 829.
2) CE, 22 mars 2000, Syndicat national autonome du personnel de la Banque de France c. Banque de France, requête numéro 203854, 203855, 104029. CE, 22 juin 2012, Monsieur Guy A., requête numéro 332172). Le Conseil d’Etat note que les missions de la Banque de France sont essentiellement de nature administrative. Or l’on sait que les agents des établissements publics administratifs sont des agents publics (TC, 25 mars 1996, Berkani, requête numéro 03000, p. 535). La nature particulière de la Banque de France permet, bien qu’elle soit chagée d’un service public administratif, que ses agents soient soumis au code du travail. L’on sait à l’inverse que certaines personnes privés peuvent emplyer des fonctionnaires (CC, décision n° 2010-601 DC du 4 février 2010, Loi relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales).
L’Institut de France. L’article 35 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche a ajouté à la Banque de France une liste de « personnes morales de droit public à statut particulier », placée sous la protection du Président de la République : ce sont l’Institut de France et les académies qui le composent (Académie française, Académie des inscriptions et belles-lettres, Académie des sciences, Académie des beaux-arts, Académie des sciences morales et politiques).
§2. Distinction entre personnes publiques et autorités administratives
Bibliographie :
Assemblée Nationale, rapport d’information, 28 octobre 2010, Les autorités administratives indépendantes [LIEN]
Conseil d’Etat, Les autorités administratives indépendantes, in : Rapport public 2001, EDCE n° 52, La Documentation française [LIEN]
Delaunay (Benoit), « Les services à compétence nationale », Droit administratif, n° 4, avril 2009, étude n° 7.
Delcros (Bertrand), L’unité de la personnalité juridique de l’Etat, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1976, 322 pages. [RECENSION LIEN EXTERNE]
Office parlementaire d’évaluation de la législation, Les autorités administratives indépendantes, 16 juin 2005 [LIEN]
Une distinction fondamentale doit être réalisée entre les personnes publiques et les autorités administratives. La compréhension de cette distinction conditionne la compréhension même du droit administratif.
Une personne publique ou personne morale de droit public (les deux termes sont équivalents) est une personne juridique (par opposition à une personne physique) soumise à un régime de droit public.
Une autorité administrative est une ou plusieurs personnes physiques adoptant un acte administratif.
Trois axiomes peuvent être appris, permettant de ne pas commettre d’erreurs :
1. Une autorité administrative est toujours incarnée dans une ou plusieurs personnes physiques.
2. Une personne publique ne peut agir que par la volonté d’une autorité administrative.
3. Une autorité administrative est toujours rattachée à une personne publique.
§ 3. L’organisation de l’administration française
Précisions préliminaires : administration au sens formel et administration au sens matériel.
A) Les organes étatiques
1) Un exécutif bicéphale
a) Le Président de la République
Elu au suffrage universel direct en vertu de l’article 7 de la Constitution, le Président de la République est à la fois le chef de l’État, et l’une des deux têtes de l’exécutif.
Article 13 de la Constitution, al. 1 et 2
« Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres.
Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État.
[…] »
Article 38 de la Constitution
« Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».
Ø Ordonnance n°58-1136 du 28 novembre 1958 organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l’État, modifiée
« Article 1
Outre les emplois visés à l’article 13 (par. 3) de la Constitution, il est pourvu en conseil des ministres :
Aux emplois de procureur général près la Cour de cassation, de procureur général près la Cour des comptes, de procureur général près une cour d’appel.
Aux emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie inscription sur une liste dressée par décret en conseil des ministres ;
Aux emplois pour lesquels cette procédure est actuellement prévue par une disposition législative ou réglementaire particulière.
Article 2
Sont nommés par décret du Président de la République :
Les membres du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes ;
Les magistrats de l’ordre judiciaire ;
Les professeurs de l’enseignement supérieur, les officiers des armées de terre, de mer et de l’air.
Sont, en outre, nommés par décret du Président de la République, à leur entrée dans leurs corps respectifs, les membres des corps dont le recrutement est normalement assuré par l’école nationale d’administration, les membres du corps préfectoral, les ingénieurs des corps techniques dont le recrutement est en partie assuré conformément au tableau de classement de sortie de l’école polytechnique.
Article 3
L’exercice du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l’Etat autres que ceux prévus à l’article 13 (par. 3) de la Constitution et aux articles 1er et 2 ci-dessus peut être délégué au Premier ministre par décret du Président de la République en vertu des articles 13 (par. 4) et 21 (par. 1er) de la Constitution ».
b) Le Premier ministre
Articles 20 et 21 de la Constitution
« Art. 20. – Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée.
Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50.
Art. 21. – Le Premier Ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense Nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.
Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15.
Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d’un Conseil des Ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé ».
2) Les ministres et l’administration centrale
a) Les ministres
Les ministres ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire autonome et ne sont que des autorités déléguées. Cependant leur titre leur confère un pouvoir important en qualité d’autorité administrative puisque l’article 22 de la Constitution prévoit que « les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ». L’absence de contreseing ministériel frappe les actes concernés de vice de forme.
Par ailleurs, les ministres disposent d’un pouvoir réglementaire propre pour l’organisation de leurs propres services. C’est ce qui ressort du célèbre arrêt Jamart.
CE Sect. 7 février 1936, Jamart*, rec. p. 172
« Considérant que si, même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité, et s’ils peuvent notamment, dans la mesure où l’exige l’intérêt du service, interdire l’accès des locaux qui y sont affectés aux personnes dont la présence serait susceptible de troubler le fonctionnement régulier dudit service, ils ne sauraient cependant, sauf dans des conditions exceptionnelles, prononcer, par une décision nominative, une interdiction de cette nature contre les personnes qui sont appelées à pénétrer dans les locaux affectés au service pour l’exercice de leur profession ; »
Les secrétaires d’Etat, qui sont membres du gouvernement mais sans avoir la qualité de ministres, ne sont pas appelés à contresigner les actes du premier ministre car « un secrétaire d’Etat délégué auprès d’un ministre n’est investi d’aucune compétence propre » (CE CHR., 5 juillet 2019, Fédération française du transport de personnes sur réservation, n°413040).
b) L’administration centrale
Le Décret n°92-604 du 1 juillet 1992 portant charte de la déconcentration, modifié, articles 1 et 2 a été abrogé et remplacé par le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration
« Article 1
La déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’Etat le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen, dans un objectif d’efficience, de modernisation, de simplification, d’équité des territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs locaux.
Elle constitue la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’Etat.
Elle implique l’action coordonnée de l’ensemble des services déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics de l’Etat.Article 2
Placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l’Etat se composent, d’une part, d’administrations centrales et de services à compétence nationale, d’autre part, de services déconcentrés.
La répartition des missions entre les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés s’organise selon les principes fixés par le présent décret.
Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.
Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés.Article 3
I. – Les administrations centrales assurent, au niveau national, un rôle de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés, d’orientation, d’évaluation et de contrôle.
A cette fin, elles participent à l’élaboration des projets de loi et de décret et préparent et mettent en œuvre les décisions du Gouvernement et de chacun des ministres, notamment dans les domaines suivants :
1° La définition et le financement des politiques nationales, le contrôle de leur application, l’évaluation de leurs effets ;
2° L’organisation générale des services de l’Etat et la fixation des règles applicables en matière de gestion des personnels ;
3° La détermination des objectifs de l’action des services à compétence nationale, des services déconcentrés et des organismes publics rattachés à l’Etat, auxquels elles fixent des directives pluriannuelles ; pour les services déconcentrés de l’Etat, ces directives sont déclinées au niveau des circonscriptions territoriales de l’Etat ;
4° L’apport des concours techniques qui sont nécessaires aux services déconcentrés et l’évaluation des résultats obtenus.
II. – Elles peuvent également se voir confier des missions opérationnelles qui présentent un caractère national.Article 4
Les services à compétence nationale peuvent se voir confier des fonctions de gestion, d’études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services ainsi que toute autre mission opérationnelle qui présente un caractère national et correspond aux attributions du ministre sous l’autorité duquel ils sont placés.
Un décret en Conseil d’Etat fixe les principes d’organisation des services à compétence nationale ».
c) Les services à compétence nationale
Les services à compétence nationale sont présentés comme étant intermédiaires entre les administrations centrales et les administrations déconcentrées de l’Etat.
Ce sont comme les administrations centrales des services à compétence nationale mais l’exécution de leurs missions ne peut être délégué à un échelon territorial.
Mais contrairement aux services centraux ils ont un « caractère opérationnel ».
Pour aller plus loin : Delaunay (Benoit), « Les services à compétence nationale », Droit administratif, n° 4, avril 2009, étude n° 7.
d) Les administrations déconcentrées
Décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration
Sauf disposition législative contraire ou exception prévue par décret en Conseil d’Etat, la circonscription régionale est l’échelon territorial :
1° De l’animation et de la coordination des politiques de l’Etat ;
2° De la mise en œuvre des politiques nationales et de l’Union européenne en matière d’emploi, d’innovation, de recherche, de culture, de statistiques publiques, de développement économique et social, et d’aménagement durable du territoire ;
3° De la coordination des actions de toute nature intéressant plusieurs départements de la région ;
4° De la conduite d’actions de modernisation des services déconcentrés dans les domaines de la simplification de leur activité administrative et de l’amélioration de leurs relations avec les usagers ;
5° De la définition du cadre stratégique de la politique immobilière des services déconcentrés de l’Etat.
Elle constitue également un échelon de programmation et de répartition des crédits de l’Etat ainsi que de contractualisation des programmes pluriannuels entre l’Etat et les collectivités locales.Article 6
Sauf disposition législative contraire ou exception prévue par décret en Conseil d’Etat, la circonscription départementale est l’échelon territorial de mise en œuvre des politiques nationales et de l’Union européenne.
Article 7
Sauf disposition législative contraire ou exception prévue par décret en Conseil d’Etat, l’arrondissement est le cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action administrative locale de l’Etat.
B./ Les organes décentralisés
L’organisation décentralisée de la République est désormais inscrite dans la Constitution, depuis l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.
Article 1er, al. 1 de la Constitution
« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ».
Articl 72 al. 1 à 3 de la Constitution
« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».
Le principe essentiel de ces collectivités territoriales est qu’elles s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences (article 72 al. 3 C).
Ce principe dit de « libre administration des collectivités territoriales » a de nombreuses conséquences juridiques. La première, et celle qui ne retiendra ici uniquement, est l’existence d’un pouvoir réglementaire à leur bénéfice.
L’existence de ce pouvoir réglementaire ne remet pas en cause le principe d’unité de l’Etat, posé à l’article 1er de la constitution. Il existe, sous diverses formes, depuis la Révolution française, bien que le principe ait été cepui de son renforcement progressif.
Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales fait d’elles des autorités administratives ; il existe, plus précisément, au moins deux autorités administratives dans chaque collectivité territoriale : l’assemblée délibérante qui adopte des délibérations, et le chef de l’exécutif de la collectivité (maire, président du conseil général, président du conseil régional).