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Dans cette leçon nous aborderons la notion d’acte administratif unitaléral.

Ce n’est que dans la leçon suivante que nous analyserons les critères d’identification de l’acte administratif unilatéral.

Il est important de distinguer notion et identification. L’étude de la notion permet d’en saisir l’essence, de manière abstraite et sans préoccupation pratique. L’identification nous amène à une étude pratique permettant de déterminer les éléments certains de délimitation d’une catégorie.

La meilleure synthèse de la notion d’acte administratif unilatéral a été livrée par le professeur Pierre Delvolvé dans le fascicule “Acte administratif” du répertoire Dalloz de “Contentieux administratif” (mais nous utiliserons infra le même fascicule repris par le professeur Bertrand Seiller).

Selon le professeur Delvolvé :

« L’acte administratif est un acte juridique adopté unilatéralement par une autorité administrative, portant sur l’ordonnancement juridique et affectant les droits ou les obligations des tiers sans leur consentement ».

P. Delvolvé, Répertoire Dalloz « Contentieux administratif », voce « Acte administratif »

 

§ 1. L’acte administratif est un acte juridique

Selon une définition classique, l’acte juridique est une “manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit”.

Selon une définition moins synthétique mais plus précise rappelée par Bertrand Seiller (Répertoire Dalloz “Contentieux administratif”, voce “Acte administratif : identification”) : l’acte juridique est « un acte volontaire, spécialement accompli, dans les conditions du droit objectif, en vue de produire des effets de droit dont la nature et la mesure sont elles-mêmes voulues » (FLOUR, AUBERT et SAVAUX, Droit civil. Les obligations, t. 1, L’acte juridique, 16e éd., 2014, coll. U, A. Colin, n° 60).

Le professeur Seiller, commentant cette définition, relève qu’elle ne serait pas totalement adaptée à l’acte administratif car certains actes seraient des manifestations de volontés mais n’auraient pas pour but de créer des effets de droit. Tel serait le cas des circulaires (cf. infra). Nous laisserons de côté cette réserve et considérons que l’acte juridique en droit administratif n’a pas à être distingué de la définition “civiliste”.

L’acte juridique ne peut être séparé totalement du fait matériel, soit qu’il implique l’adoption d’un tel fait, soit qu’il soit révélé par ce fait (1).

(1) L’engagement des travaux d’installation des “colonnes de Buren”  dans la cour du Palais-Royal révèle l’adoption d’un acte administratif car ces travaux « n’ont pu être [réalisés] qu’après leur autorisation par le ministre de la Culture” (CE SSR 12 mars 1986, Mme Cusenier, requête numéro 76147, requête numéro 76147; AJDA 1986. 258, concl. Massot, D. 1986. IR 357, obs. Llorens).

 

§ 2. L’acte administratif est adopté unilatéralement

L’unilatéralité de l’acte ne tient pas à l’unicité de l’émetteur, mais à l’absence de participation des destinataires à son adoption.

A) L’acte unilatéral peut être adopté par plusieurs autorités ou plusieurs personnes

Il ne faut pas confondre l’unilatéralité et l’unicité de l’auteur de l’acte.

Très nombreux sont les actes à être adoptés par plusieurs personnes, soit que plusieurs autorités participent à l’adoption du même acte, soit que l’autorité soit composée de plusieurs personnes.

1) Les actes adoptés par plusieurs autorités

La Constitution donne elle-même l’exemple d’actes adoptés par plusieurs autorités.

L’article 13 C alinéa 1 dispose que

Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.

L’article 19 prévoit quant à lui que

Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

Il en résulte que les décrets délibérés en conseil des ministres, dont une grande partie constitueront des actes administratifs, sont adoptés par pmusieurs personnes.

2) Les actes adoptés par des autorités composées de plusieurs personnes

Nous l’avons vu lors de la leçon numéro 2, les actes administratifs sont toujours adoptés par des personnes physiques agissant pour le compte de personnes morales de droit public ou de droit privé.

Mais ces personnes physiques peuvent agir de manière collégiale dans l’adoption de l’acte : c’est le cas des membres d’assemblées délibérantes qui adoptent des actes administratifs appelés “délibérations” (cf. infra) tels que les membres des conseils municipaux.

 

B) L’acte unilatéral est caractérisé par l’absence de participation des destinataires à son adoption

L’acte est unilatéral car le destinataire de l’acte ne participe pas à son adoption. C’est la condition pour que l’acte soit unilatéral : il s’impose aux tiers sans leur consentement (2). Celà ne signifie pas que des tiers ne puissent pas participer à l’élaboration de l’acte (1).

1) La possible participation des tiers à l’élaboration de l’acte

2) L’absence de participation des tiers à l’adoption de l’acte

§ 3. L’acte administratif est adopté par une autorité administrative

L’autorité administrative s’entend ici au sens aussi bien organique que matériel.

L’autorité administrative est une autorité appartenant à l’administration et émettant des actes se rapportant à la fonction administrative.

Toute la fonction exécutive n’est pas couverte par la notion matérielle d’administration.

Ne sont pas des actes administratifs :

-Les actes se rapportant aux relations avec les Etats étrangers (i)

-Les actes relatifs aux relations entre l’exécutif et le Parlement (ii)

Ces actes sont réunis sous le vocable d’acte de gouvernement.

Cette théorie est ainsi présentée par Didier Girard :

prince_napoleon

“Bonaparte, Napoléon-Joseph-Charles-Paul”. Photo. Encyclopædia Britannica Online. Web. 13 Nov. 2016.

“La théorie des « Actes de Gouvernement » est une notion ancienne que le Conseil d’État a consacré dès la Restauration (CE, 20 janvier 1816, Allut ; CE, 1er mai 1822, Laffitte, Rec. 1821-1825 p. 202) et qui sera maintenue par delà les évolutions politiques (CE, 9 mai 1867, Duc d’Aumale et autre, concl. Aucoc Rec. p. 472) avec, toutefois, une évolution majeure en 1875 liée à l’abandon du critère fondé sur le « mobile politique » de l’acte (CE, 19 février 1875, Prince Nap
oléon Bonaparte
, op. cit.). Désormais, seules les décisions qui émanent du Président de la République ou du Gouvernement, portant sur les relations internationales de la France et celles adoptées entre les organes constitutionnels sont concernées” (v. , ‘ Les « actes de Gouvernement » demeurent insusceptibles de tout recours juridictionnel en France, Note sous TC, 6 juillet 2015, K. et autres, n° C 03995 ‘ : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 22851; www.revuegeneraledudroit.eu/?p=22851).

Si la théorie des actes de gouvernement remonte au début du XIXème siècle, c’est en 1875 avec l’abandon du “mobile politique” que la forme moderne de cette théorie prend naissance.

Voir : CE 19 février 1875, Prince Napoléon*, rec. p. 155

 

A. Exclusion des actes se rapportant aux relations avec les États étrangers

« Considérant que le décret attaqué, qui a créé autour de l’atoll de Mururoa une zone de sécurité d’une étendue de soixante-milles marins, contigüe à

Able, atomic bomb detonated in 1946 by the US Army as part of Operation Crossroads. Photo by US

Able, atomic bomb detonated in 1946 by the US Army as part of Operation Crossroads. Photo by US

la mer territoriale et l’arrêté attaqué, qui a suspendu la navigation maritime dans cette zone, se rattachent aux relations internationales de la France ; que, par suite, ces décisions ne sont pas de nature a être déférées à la juridiction administrative ; »

CE Ass. 11 juillet 1975, Paris de Bollardière, rec. p. 423

 

 

 

B. Exclusion des actes se rapportant aux relations entre l’exécutif et le Parlement

 

CE Ass. 2 mars 1962, Rubin de Servens*, rec. p.143

 

§ 4 L’acte administratif affecte l’ordonnancement juridique

 

A. Les mesures préparatoires ou confirmatives

 

B. Les circulaires

 

CE Sect. 18 décembre 2002, Madame Duvignères*, rec. p. 463

 

 

C. Les directives

CE Sect. 11 décembre 1970, Crédit foncier de France c. Demoiselle GAUPILLAT et Dame ADER*, rec. p.750

D. Les mesures d’ordre intérieur

CE Ass. 17 février 1995, Hardouin et Marie*, rec. pp. 82 et 85