Leçon n° 6 : Les catégories d’actes administratifs unilatéraux | Etudiants du CJFA

§1./ Distinction selon la forme de l’acte

A./ Actes administratifs écrits et verbaux

Il est traditionnel de souligner qu’il n’existe pas de formalisme particulier présidant à l’adoption d’un acte administratif : celui-ci peut être écrit ou verbal.

Pourraient même constituer des actes administratifs les gestes effectués par les agents réglant la circulation (donc des actes administratifs résultant de simples gestes ou comportements).

Il existe quelques exemples d’actes administratifs verbaux :

CE 14 décembre 1994, Confédération helvétique, n° 156490, p. 549

 

C’est dans la matière du droit des étrangers (délivrance de visas principalement) que la jurisprudence administrative se fait l’écho de la pratique des actes administratifs verbaux.

L’acte administratif sera cependant, dans l’écasante majorité des cas, écrit.

Le cas des actes individuels

Dans le cas des actes individuels, l’écrit sera souvent une obligation, puisque toute décision doit en principe comporter « outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci » :

Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, article 4, in fine (L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration)

Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.

De la même manière, l’obligation de motiver les décisions individuelles défavorables impose un écrit :

Article L. 211-2 CRPA (anciennement Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public).

Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
2° Infligent une sanction ;
3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;
8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.

L’obligation de motivation, et l’obligation d’accompagner la signature de l’acte des mentions que l’on sait laissent peu de place à la fantaisie des décisions « verbales ».

Cas des actes réglementaires

Parmi les actes réglementaires, les décrets sont soumis à un régime particulier.

Ils doivent être signés par le Président de la République ou le Premier Ministres, contresignés selon les cas par les ministres responsables (art. 19 C) ou chargés de leur exécuion (art. 22 C).

La forme orale (ou gestuelle ?) est exclue.

B./ Décisions implicites ou expresses

Si l’acte administratif peut difficilement être verbal, en revanche il est tout-à-fait courant qu’il résulte du silence de l’administration !

Par silence, l’on entend évidemment pas que l’autorité administrative ne « dira » pas un mot durant plusieurs semaines, jouant à quelque jeu de cour d’école, mais qu’une décision administrative peut découler du fait qu’elle ne réagira pas à une demande (en principe écrite) qui lui est faite.

Une décision qui résulte du silence de l’administration est dite « implicite » ou « tacite », par opposition à une décision qui résulte d’une expression formalisée de volonté, dite décision « explicite » ou « expresse ».

a) Les décisions implicites de rejet

« Qui ne dit mot consent ». Tel est l’adage enseigné en droit civil.

C’est l’adage inverse qui devait être appliqué en droit administratif et il était de principe que le silence de l’administration valait rejet de la demande qui lui est faite.

Le principe était prévu par l’article 21 de la loi du 12 avril 2000 :

Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, article 21

« Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué dans les conditions prévues à l’article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet.

Lorsque la complexité ou l’urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d’Etat prévoient un délai différent ».

Seul un texte exprès (de niveau simplement réglementaire) permettait d’inverser ce principe (article 22 de la loi).

Le délai de droit commun de rejet tacite est de deux mois.

 

Mais l’article 1er de la loi du 12 novembre 2014 ayant autorisé le gouvernement à adopter le code des relations entre le public et l’administration a prévu que désormais le silence valait acceptation.

L’article L231-1 CRPA

Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation.

Mais l’article L. 231-4 prévoit

Par dérogation à l’article L. 231-1, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet :
1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle ;
2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d’Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public ;
5° Dans les relations entre l’administration et ses agents.

Une multitude de décrets a été publiée pour préciser les matières exclues du principe. L’état du droit est devenu plus complexe et si le principe a été inversé l’on peut toujours soutenir qu’en général le silence de l’administration vaut rejet.

b) Les décisions implicites d’acceptation

 

 

§2./  Distinction selon l’auteur de l’acte

a) Décret

Les décrets sont les actes adoptés par le Président de la République et le Premier ministre.

Il faut prendre garde au fait que tous les décrets ne sont pas des actes administratifs.

Tous les actes adoptés par le Président de a République et le Premier ministre ne sont pas des décrets.

Tous les décrets ne sont pas des actes administratifs. Le Président de la République agit par décrets. Mais on le sait, toutes ses fonctions ne se résument pas à l’exercice de l’administration.

Lorsque le Président de la République promulgue une loi, il le fait par décret.

Le Président de la République convoque les sessions extraordinaires du Parlement et les clôt par décret (artices 29 et 30 C).

Lorsque le Président de la République dissout l’Assemblée nationale, et même si la Constitution ne le dit pas, il le fait encore par décret.

Le Président de la République et le Premier ministre n’adoptent pas que des décrets. Ils adoptent aussi des ordonnances (articles 38 et 13 C).

Le Premier ministre peut également adopter des circulaires qui, même si elles sont partiellement réglementaires (et sont donc des actes administratifs décisoires, et non seulement des actes administratifs non décisoires) porteront le nom de circulaires (peut-être improprement il est vrai).

(NB : ce type de circulaires réglementaires seront parfois illégales en raison de l’absence de contreseign par les ministres).

i) Les décrets en Conseil d’Etat

Certains décrets sont adotés après la consultation obligatoire du Conseil d’Etat.

Ces décrets sont communément appelés des « décrets en Conseil d’Etat ».

Ils contiennent dans leurs visas la mention « Le Conseil d’Etat entendu »

Circulaire du 30 janvier 1997 relative aux règles d’élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre

Le Conseil d’Etat peut aussi être consulté de manière facultative.

Les décrets adoptés après un avis non obligatoire du Conseil d’Etat n’ont pas de nom particulier.

Ils portent à la fin de leurs visas la mention « Vu l’avis du Conseil d’Etat ».

ii) Les décrets délibérés en Conseil ministre

Un certain nombre de décrets sont adoptés en Conseil des ministres en vertu de la Constituion, de lois organiques ou de lois ordinaires.

(En vertu de la Constitution : article 36 concernant l’état de siège).

La délibération en Conseil des ministres donne un pouvoir particulier au Président de la République, qui ne signe pas les décrets « ordinaires » du Premier ministre et ne participe donc en principe que très peu à l’exercice du pouvoir réglementaire.

Mais un décret délibéré en Conseil des ministres ne peut en principe qu’être modifié par décret délibéré en Conseil des ministres, en application du principe de parallélisme des compétences (v. ce terme infra).

Ceci peut poser des problèmes en période de cohabitation, lorsque le Président de la République et le Premier ministre ne sont pas de la même opinion politique.

NB : Précision finale. Une erreur commune consiste à assimiler la notion de « décret » à cette d’ « acte réglementaire ». L’assimilation est fausse.

Il existe des décrets non réglementaires, et de nombreux actes réglementaires ne sont pas adoptés par décret.

b) Arrêté et décision

“Arrêté” est le nom commun de l’acte administrative unilateral.

Il est adopté par les ministres, les préfets, les maires, etc.

c) Délibération

La délibération est l’acte administratif adopté par un organe collégial.

Il convient de distinguer l’autorité administrative collégiale de la multipcité d’auteurs de l’acte.

Lorsqu’un acte administratif (en principe un décret, mais aussi une ordonnance) est adopté en Conseil des ministres, il ne l’est pas par un organe collégial : ce sont plusieurs autorités administratives qui ont participé à l’élaboration de l’acte.

Est en revanche une délibération l’acte administratif adopté par un Conseil municipal. Ce dernier n’est pas la réunion de plusieurs autorités administratives : c’est une autorité unique, dont la volonté est exprimée par le vote majoritaire.

§3./ Distinction selon le destinataire de l’acte

1) L’acte réglementaire

2) L’acte individuel

3) L’acte sui generis ou décision d’espèce

Dit aussi “acte ni réglementaire ni individuel” par le CRPA

§4./ Distinction selon les effets de l’acte

B./ Actes créateurs de droits et non créateurs de droits

CE 6 novembre 2002, Madame Soulier, n°223041

B./ Actes décisoires et non décisoires

C./ Actes faisant grief et ne faisant pas grief