Leçon n° 7 : Régime des actes administratifs : l’entrée en vigueur | Etudiants du CJFA

A./ L’adoption de l’acte administratif unilatéral

1) Distinction des actes pris à l’initiative de l’administration et des actes pris sur demande

a) Les décisions prises à l’initiative de l’administration

b) Les décisions prises sur demande

2) Les règles de procedure assurant l’information de l’administration

La « tradition française » laisse peu de place à l’administration consultative, contrairement par exemple à la tradiction anglosaxonne qui fait une très large place au due process of law dans l’élaboration des décisions de l’administration.

Il existe cependant des procédures, en nombre croissant, destinées à recueillir des avis. Nous pouvons classer ces procédures en deux catégories : celles ayant pour but de recueillir l’avis d’un expert (a) ; celles qui ont pour objet de recueillir l’avis du public (b).

a) L’obligation de soumettre le projet d’acte à l’avis d’un expert

Les avis divisent en deux catégories : les avis facultatifs, et les avis obligatoires.

Parmi les avis obligatoire existent encore deux catégories : les avis conformes et non conformes.

 

Le principal exemple d’avis obligatoire (mais non conformes) est la procédure de consultation du Conseil d’Etat sur les projets de décrets (en Conseil d’Etat) et les projets de lois et d’ordonnances.

Le nombre des avis obligatoires est très important. Il n’en existe aucune liste officielle et une recherche par secteurs d’activité ou par type d’actes est nécessaire.

Par secteurs :

Energie. Compétence du Conseil supérieur de l’énergie préalablement à l’adoption de tout acte réglementaire intéressant le secteur de l’électricité et du gaz (1)

1)    Article 45 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz

*   *   *

Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, article 70

« Lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision […] ».

« Considérant que ces dispositions énoncent, s’agissant des irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, une règle qui s’inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ; que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte ; »

Conseil d’État, Assemblée, 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, requête numéro 335033 [Lien]

b) L’obligation de receuillir l’avis du public

Existe surtout en matière d’environnement et de travaux publics.

3) Les règles de procédure destinées à protéger l’administré

Le principe des droits de la défense

CE 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier*, p. 133

Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévoyait en son article 24

« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L’autorité administrative n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

Les dispositions de l’alinéa précédent ne sont pas applicables :

1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ;

2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ;

3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière.

Les modalités d’application du présent article sont fixées en tant que de besoin par décret en Conseil d’Etat ».

Désormais, l’article L.121-1 CRPA prévoit :

Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable.

Aux termes de l’article 121-2 du même code :

Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables :
1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ;
2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ;
3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ;
4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale et par l’institution visée à l’article L. 5312-1 du code du travail, sauf lorsqu’ils prennent des mesures à caractère de sanction.
Les dispositions de l’article L. 121-1, en tant qu’elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents.

4) Les règles de forme

L’obligation de motivation

Loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public

« Article 1er Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :

  • – restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;

  • – infligent une sanction ;

  • – subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;

  • – retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;

  • – opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;

  • – refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;

  • – refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public ».

Désormais, aux termes de l’article L. 211-2 CRPA :

Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
2° Infligent une sanction ;
3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ;
7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;
8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire.

5) La signature

a) Portée juridique de la signature

b) Procédures particulières de signature

c) Signature et exercice des compétences

i) Délégation de signature

ii) Délégation de pouvoir

B./ L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

1) Publicité et opposabilité

2) Les différents régimes de publicité

Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs

Article 2

Sont publiés au Journal officiel de la République française les lois, les ordonnances, les décrets et, lorsqu’une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs.

Article L. 2131-1 CGCT

Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature.

a) Publicité des actes réglementaires

b) Publicité des actes individuels

c) Publicité des circulaires

Les circulaires sont soumises à un régime spécifique de publicité, organisé par le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires. Aux termes de l’article 1er de ce décret, « Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation ». Cette obligation est sanctionnée et les circulaires qui ne sont pas publiées sur un site ne sont ni applicables par l’administration, ni opposables aux administrés.

C./ Les effets de l’acte administratif unilatéral

1) Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs

CE Ass. 25 juin 1948, Société du journal « l’Aurore »* p. 289

CE 16 févr. 2009, Société ATOM requête numéro 274000

2) Le principe de sécurité juridique applicable aux actes administratifs

CE Ass. 24 mars 2006, Société KPMG*, n° 288460

« Considérant qu’une disposition législative ou réglementaire nouvelle ne peut s’appliquer à des situations contractuelles en cours à sa date d’entrée en vigueur, sans revêtir par là même un caractère rétroactif ; qu’il suit de là que, sous réserve des règles générales applicables aux contrats administratifs, seule une disposition législative peut, pour des raisons d’ordre public, fût-ce implicitement, autoriser l’application de la norme nouvelle à de telles situations ;

Considérant qu’indépendamment du respect de cette exigence, il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle ; qu’il en va ainsi en particulier lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement nouées ; »

3) Le caractère exécutoire de l’acte administratif

CE 2 juillet 1982, Huglo, p. 257

« Cons. que les décisions du président et des présidents adjoints de la section du contentieux ont pour seul objet de suspendre provisoirement les effets d’un jugement du tribunal administratif ordonnant le sursis à exécution d’une décision administrative qui a un caractère exécutoire ; que ce caractère est la règle fondamentale du droit public et que le sursis à exécution n’est pour le juge qu’une simple faculté […] »

4) Caractère exécutoire et exécution de l’acte

TC 2 décembre 1902, Société immobilière Saint-Just*, p. 713

Célèbre par les conclusions Romieu, qui constituent une sorte de « code de l’exécution d’office.

3 hypothèses :

1. Lorsque la loi l’autorise expressément

2. Lorsqu’il y a urgence

3. En dehors de ces 2 hypothèses, à 4 conditions :

a) Inexistence d’une autre sanction légale ;

b) Que l’opération administrative ait sa source dans un texte de loi précis ;

c) Que l’exécution se soit heurtée à une résistance ;

d) Que les mesures tendent uniquement à la réalisation de l’opération prescrite.