Le Parlement est composé de deux chambres : la chambre des députés appelée Assemblée nationale (§1) et le Sénat (§2).
§1./ L’Assemblée nationale
Le terme « Assemblée nationale » n’a pas toujours été le nom donné à la chambre des députés. La chambre basse a longtemps été nommée « Chambre des députés », le terme « Assemble nationale constituante » étant historiquement attachée à la fonction constituante des représentants de la nation à partir du 17 juin 1789. L’une des lois constitutionnelles de 1875, la loi du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs publics instituait bien une « chambre des députés ». Le terme, plus noble, d’Assemblée nationale sera en revanche retenu sous la IVème République, dans la Constitution du 27 octobre 1946. Il sera repris par la Constitution du 4 octobre 1958.
A./ L’élection des députés
Aux termes de l’article 24 alinéa 3 de la Constitution, « Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct ». L’article 25 C renvoie à une loi organique le soin de fixer la durée des pouvoirs de chaque assemblée et le nombre de ses membres. Les dispositions de la loi organique évoquée à l’article 25 [1] sont codifiées aux articles LO 119 à LO 122 du code électoral. Aux termes de l’article LO 119 du code électoral, le nombre de députés est de cinq cent soixante-dix-sept. L’article LO 120 prévoit que l’Assemblée nationale se renouvelle intégralement. L’article LO 121 dispose que les pouvoirs de l’Assemblée nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection. Cette date a été choisie pour que l’Assemblée nationale se renouvelle après l’élection du Président de la République, dont le mandat dure cinq ans et est renouvelé au mois de mai.
Les 577 députés sont élus au suffrage universel direct, uninominal, à deux tours, au sein de 577 circonscriptions législatives dont la liste est établie en annexe du code électoral. L’élection ne comprend aucune dose de proportionnelle.
Parmi les 577 députés, 11 représentent les français de l’étranger. Les français ayant leur domicile en Allemagne peuvent voter aux élections législatives dans la 7ème circonscription des Français de l’étranger (Europe centrale et orientale) [2].
Une seule fois les députés de l’Assemblée nationale ont été élus par recours à la proportionnelle. Lors des élections législatives du 16 mars 1986, les élections législatives se sont déroulées au scrutin proportionnel départemental à un tour. Au sein de chaque département de deux à vingt-quatre députés étaient désignés. Cette loi électorale avait semble-t-il été voulue par le Président de la République François Mitterrand pour éviter que les partis de droite n’obtiennent une majorité trop importante. Le mode de scrutin avait permis une entrée massive des députés de l’extrême droit (Front national) au Parlement. Ce mode de scrutin a ensuite été abandonné.
Le scrutin uninominal à deux tours, s’il est moins brutal que le système britannique pour la Chambre des communes, a cependant toujours eu pour effet la désignation de majorités stables qui n’a pas nécessité la mise en place de coalitions post-électorales.
B./ Les organes de l’Assemblée nationale
Les dispositions constitutionnelles relatives à l’Assemblée nationale sont peu nombreuses. Il faut rechercher, pour comprendre la structure et le fonctionnement de l’Assemblée nationale, dans une loi organique (Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires), dans le Règlement de l’Assemblée nationale et dans l’Instruction générale du bureau de l’Assemblée nationale.
C’est l’article 1er de l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui fixe le siège des assemblées parlementaires à Paris. Le Palais-Bourbon est le siège de l’Assemblée nationale (art. 2). Lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat doivent se réunir en congrès, pour une modification de la Constitution par exemple, les deux chambres se réunissent au château de Versailles (art. 2).
1) Le Président de l’Assemblée nationale
L’Assemblée nationale est présidée par une présidente ou un président, élu pour la durée de la législature (art. 32 C) et qui a de nombreuses fonctions constitutionnelles dans ses rapports avec les autres pouvoirs publics constitués et de lourdes fonctions d’organisation et de fonctionnement en interne. Dans ses rapports avec les autres pouvoirs constitués, le Président de l’Assemblée nationale a pour fonction de saisir le Conseil constitutionnel en cas d’exercice prolongé des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 C par le Président de la République (art. 16 C) ou pour déférer à la censure du Conseil constitutionnel une loi avant sa promulgation (art. 61 C). Il peut encore saisir le Conseil constitutionnel s’il estime que la procédure de dépôt des projets de lois n’a pas été respectée (art. 39 C.) ou s’il existe un désaccord avec le Gouvernement sur la nature législative ou réglementaire d’un amendement (art. 41 C).
Plus importantes sur le plan institutionnel sont les fonctions de nomination. Le Président de l’Assemblée nationale désigne trois des neufs membres du Conseil constitutionnel (art. 56 C.). Il désigne deux membres du Conseil supérieur de la Magistrature (art. 65 C.).
Le Président de l’Assemblée nationale préside la Haute Cour, seule instance pouvant prononcer la destitution du Président de la République (art 68 al. 3 C).
2) Les groupes parlementaires
Les groupes parlementaires ont une importance capitale dans le fonctionnement des assemblées parlementaires. C’est par l’appartenance à un groupe, majoritaire ou d’opposition, que se fait l’accès aux différentes commissions et aux fonctions les plus éminentes. Le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que les députés peuvent se grouper par affinités politiques, dans des groupes de 15 membres minimum. C’est de l’appartenance à un groupe majoritaire que va dépendre la nomination au sein du bureau, qui comprend le président, 6 vice-présidents, 3 questeurs (chargés des services administratifs et financiers) et 12 secrétaires.
3) Les commissions permanentes et commission spéciales
La production de la loi se fait essentielle au sein des commissions permanentes. La Constitution (art. 43 C.) prévoit que les assemblées parlementaires comportent au maximum huit commissions permanentes. Ces commissions sont désignées dans le règlement de chaque assemblée. L’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale désigne ainsi les huit commissions permanentes : 1° affaires culturelles et de l’éducation, 2° Affaires économiques, 3° Affaires étrangères, 4° Affaires sociales, 5° Défense nationale et des forces armées, 6° Développement durable et de l’aménagement du territoire, 7° Finances, économie générale et contrôle budgétaire, 8° Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
L’article 43 alinéa 2 prévoit que des commissions spéciales peuvent être créées pour examiner certains textes.
4) Les commissions d’enquête
L’existence des commissions d’enquête remonte à la IIIème République. Mais leur existence n’est reconnue par la Constitution elle-même que depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Auparavant, les fonctions d’enquête étaient confiées aux commissions permanentes des assemblées.
Aux termes de l’article 51-2 de la Constitution : « Pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information.
La loi détermine leurs règles d’organisation et de fonctionnement. Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée ».
Nous examinerons les conditions de création, de saisine et de fonctionnement des commissions d’enquête parlementaires infra.
§2) Le Sénat
La question du maintien de l’existence du Sénat est fréquemment posée. Le Sénat est, en effet, largement subordonné à l’Assemblée nationale dans les deux fonctions principales que sont le vote de la loi et la responsabilité politique du gouvernement : c’est l’Assemblée nationale qui a le dernier mot pour le vote de la loi et seule cette assemblée peut renverser le gouvernement. Il a existé plusieurs projets de réforme du Sénat. Le plus abouti a été le projet soumis par le Général de Gaulle à référendum le 27 avril 1969. Ce projet visait à fusionner le Conseil économique et social avec le Sénat et à conférer à la nouvelle assemblée un rôle purement consultatif. Le rejet de ce projet par plus de 52 % des suffrages exprimés entraînera la démission du Général de Gaulle.
Le système parlementaire français reste donc bicaméral. La mémoire longue de l’histoire retient que les expériences françaises de parlement monocaméral ont mal fini : la Convention nationale réunie le 21 septembre 1792 aboutira à la période sanglante appelée la Terreur. En 1848, le Parlement de la Seconde République est monocaméral. La République finira renversée par le coup d’Etat du Président de la République, Louis Napoléon Bonaparte (neveu de Napoléon Ier) qui deviendra l’Empereur Napoléon III. Chambre modératrice, le Sénat joue occasionnellement également un rôle d’opposition, comme c’est le cas depuis l’élection d’Emmanuel Macron qui dispose d’une majorité à l’Assemblée nationale.
Enfin, il faut noter que le Sénat joue un rôle de représentation des collectivités territoriales (art. 24 al. 4, phr. 2). Sans pouvoir être comparé, ni au Bundesrat, ni au Sénat américain, le mode de désignation des sénateurs (v. infra) leur donne une assise territoriale.
A./ L’élection des sénateurs
L’article LO 274 du code électoral prévoit que le nombre des sénateurs est de 326, auxquels s’ajoutent 10 sénateurs des territoires d’outre-mer, et 12 représentent les Français de l’étranger. Le total aboutit au nombre de 348 sénateurs prévu comme maximum par la Constitution (art. 24 al. 4).
Le mandat des sénateurs est de six ans (art. LO 275 code élec.), mais le Sénat est renouvelable par moitié (art. LO 276 code élec.).
L’article 24 alinéa 4 de la Constitution prévoit que l’élection des sénateurs se fait au suffrage indirect. Les sénateurs sont élus dans les départements par des collèges de grands électeurs. La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside (art. LO 280 al. 1 code élec.).
Ce mode de désignation entraîne une surreprésentation des campagnes par rapport aux aires urbaines. Il en résulte une surreprésentation des partis du centre-droit et de la droite. Depuis 1958, le Sénat n’a été majoritairement à gauche qu’entre 2011 et 2014.
Selon le nombre de sièges à pourvoir, les sénateurs sont élus au scrutin majoritaire à deux tours (circonscriptions désignant 1 ou 2 sénateurs ; art. L. 294 code élec.) ou au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (circonscriptions désignant 3 sénateurs ou plus ; art. L. 295 code élec.).
Comme pour l’élection des députés, il existe des sénateurs des français de l’étranger. Les douze sénateurs des français de l’étranger sont élus par des collèges électoraux composés de conseillers des français de l’étranger et de délégués consulaires dans les conditions prévues par la loi [3].
B./ Les organes du Sénat
Nous avons déjà cité les organes de l’Assemblée nationale. La composition des organes du Sénat et leurs fonctions sont identiques : bureau, Président, questeurs, groupes parlementaires, commissions permanentes, commissions spéciales, commissions d’enquête… Il est cependant utile d’exposer le rôle du Président du Sénat qui est sur certains points notables différent de celui du Président de l’Assemblée nationale.
Le Président du Sénat a substantiellement les mêmes pouvoirs que le Président de l’Assemblée nationale, dans ses fonctions internes aussi bien que dans ses rapports avec les autres pouvoirs constitués : il peut saisir le Conseil constitutionnel en cas d’exercice prolongé des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 C par le Président de la République (art. 16 C), déférer une loi avant sa promulgation (art. 61 C), saisir le Conseil constitutionnel s’il estime que la procédure de dépôt des projets de lois n’a pas été respectée (art. 39 C.) ou s’il existe un désaccord avec le Gouvernement sur la nature législative ou réglementaire d’un amendement (art. 41 C). Il désigne trois des neufs membres du Conseil constitutionnel (art. 56 C.) et deux membres du Conseil supérieur de la Magistrature (art. 65 C.).
Son mandat dure trois ans et doit être renouvelé à chaque renouvellement partiel du Sénat.
Le Président du Sénat ne préside pas la Haute Cour, fonction réservée au Président de l’Assemblée nationale (art. 68 C).
En revanche le Président du Sénat exerce une fonction éminente : en cas de vacance du pouvoir il assure la fonction de Président de la République par intérim (art. 7 al. 4 C). C’est ainsi qu’Alain Poher, président du Sénat de 1968 à 1992, a assuré les fonctions de Président de la République par intérim après la démission de Charles de Gaulle (28 avril – 20 juin 1969) et le décès de Georges Pompidou (2 avril – 27 mai 1974).
[1] V. en dernier lieu la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l’article 25 de la Constitution.
[2] Cette circonscription comprend, outre l’Allemagne : Albanie, Autriche, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Hongrie, Kosovo, Macédoine, Monténégro, Pologne, Roumanie, Serbie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque.
[3] Loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.